EINFÜHRUNG
Die Vorgeschichte
Erst in den 70er Jahren des vergangenen Jahrhunderts setzte sich allmählich die Erkenntnis durch, dass «Behinderung», genau wie Geschlecht oder Hautfarbe, nicht als naturgegebenes Merkmal, sondern als soziale Etikette mit benachteiligender Wirkung zu verstehen ist. Wegen solcher Etikettierungen benachteiligte Menschen haben auf Grund der allgemeinen Deklaration der Menschenrechte Anspruch auf gleiche Chancen, auf Integration, auf Mit- und vor allem auch auf Selbstbestimmungsrechte.
1990 trat in den USA der Americans with Disabilities Act» (ADA) in Kraft. Er markiert auch in Europa eine Zeitenwende. Zwei Dinge charakterisieren dieses Behinderten-Gleichstellungsgesetz: Erstens seine Radikalität, zweitens der Umstand, dass eine grosse Koalition von Behinderten und Angehörigen, angeführt durch die «Independent Living»-Bewegung, es zustande brachten.
1990-1995 wurde die Frage der gesetzlichen Gleichstellung Behinderter auch in der Schweiz sehr lebhaft diskutiert. Der Zeitpunkt für einen speziellen Behinderten-Gleichstellungsartikel in der Bundesverfassung – analog dem Frauengleichstellungsartikel von 1981 – wurde durch den Umstand begünstigt, dass die Revision der Bundesverfassung gerade zur Diskussion stand.
Grundlagenarbeit und «Parlamentarische Initiative Suter»
1995 setzte die DOK (Dachorganisation der privaten Behindertenhilfe) eine Arbeitsgruppe ein, die einen Bericht über die gesetzliche Diskriminierung Behinderter in der Schweiz verfasste und unter Mitwirkung namhafter Staatsrechtler den Entwurf zu einem neuen Verfassungsartikel vorlegte. Der «Diskriminierungsbericht» (Word 100 KB) erschien 1996. Er wurde zu einem Schlüsseldokument, weil er die zum Teil massive gesetzliche Diskriminierung Behinderter in allen Lebensbereichen nachwies und damit ein wirkungsvolles Instrument war, die zögernden Behindertenorganisationen zu einen und zum Handeln zu bewegen.
Gleichzeitig lag der Entwurf zu einem Verfassungsartikel auf dem Tisch, der im Wesentlichen jede Diskriminierung verbot und vollständige Gleichstellung verlangte.
1996 wurde die Diskussion um die Lancierung einer Volksinitiative auf Eis gelegt, weil der erste Nationalrat im Rollstuhl, Marc F. Suter (FdP), über eine Parlamentarische Initiative eine Verfassungsänderung verlangte. Dieser Vorstoss wurde im Parlament rasch behandelt, weil die Verfassungsrevision im Gange war. Die PI Suter ging etwas über den späteren Volksinitiativtext hinaus.
Die Verfassungsrevision
Bezüglich der Verfassungsrevision zeigten sich verschieden Strömungen. Starke Kräfte im Parlament wollten sich grundsätzlich auf die redaktionelle Straffung des Verfassungstextes beschränken. Andere wollten möglichst wenig Neues einfügen, um die Annahme in der Volksabstimmung nicht zu gefährden. Gegenläufig gab es das Bestreben, den neuen Gleichstellungsartikel von Anfang an so zu formulieren, dass er eine Weile bestand haben konnte. Schliesslich gab es jene, denen die Gleichstellung der Behinderten in der Verfassung unverzichtbar schien. Joseph Deiss, damals Nationalrat (CVP) und Präsident der Verfassungskommission, ist es wesentlich zu verdanken, dass wenigstens die heute geltende Formulierung Eingang in die Verfassung fand.
Weil der neue Verfassungstext den Bund zum Erlass eines Behinderten-Gleichstellungsgesetzes verpflichtete, befassten sich Regierung und zuständige Kommissionen schon zu diesem Zeitpunkt mit dem möglichen Inhalt eines solchen Gesetzes. Ebenso waren durch die Vernehmlassung alle Verbände und Interessensgruppen informiert bzw. alarmiert.
1998 verabschiedete das Parlament den Gleichstellungsartikel der neuen Verfassung. Es nahm das Diskriminierungsverbot in den Text auf, verweigerte sich aber der Formulierung, die Behinderten freien Zugang zu allen Lebensbereichen gebracht hätte. Einige Behindertenorganisationen und zahlreiche Aktivistinnen und Aktivisten hatten diesen Punkt schon im vornherein zur Entscheidungsfrage über eine Volksinitiative gemacht.
Start der Unterschriftensammlung
Alle Beteiligten waren sich bewusst, dass es einer grossen Anstrengung bedurfte, die notwendigen Unterschriften so schnell beizubringen, dass sich der erwünschte Prestigeeffekt erzielen liess. Andererseits konnten Menschen mit Behinderungen auf hohe Sympathien bei der Bevölkerung zählen und auf das organisatorische und finanzielle Potential der vielen Behindertenorganisationen. Die Initiative war auch als Druckmittel gedacht, die Regierung zu einem Gegenvorschlag zu veranlassen. Trotz günstiger Ausgangslage zögerten einige der massgebenden Behindertenwesenorganisationen, Skeptiker und Bremser drohten die Oberhand zu gewinnen. Als jedoch die Schweizer Paraplegikervereinigung für den Notfall den Alleingang ankündigte, rauften sich die ca. 40 massgeblichen Organisationen zur Lancierung der Initiative zusammen und gründeten den «Verein Volksinitiative». Im Initiativkomitee fanden sich 26 mehrheitlich behinderte Personen.
Gleichzeitig mit der Unterschriftensammlung für die Volksinitiative im Spätsommer 1998 lancierten wichtige Behindertenorganisationen unter Federführung der Paraplegikervereinigung auch die Unterschriftensammlung zum Referendum gegen die Abschaffung der IV-Viertelsrente. Dieses Referendum kam überraschend schnell zustande und gewann wenig später die Volksabstimmung. Dieser Umstand trug wesentlich dazu bei, dass «die Behinderten» in der Schweizer Politik erstmals als politisch ernstzunehmende Gruppierung anerkannt wurden und er gab den Aktivitäten um die Gleichstellung Aufwind.
Der ursprüngliche Text der Volksinitiative:
«Die Bundesverfassung wird wie folgt geändert:
Art. 8 Abs. 4
Das Gesetz sorgt für die Gleichstellung behinderter Menschen. Es sieht Massnahmen zur Beseitigung und zum Ausgleich bestehender Benachteiligungen vor. Der Zugang zu Bauten und Anlagen oder die Inanspruchnahme von Einrichtungen und Leistungen, die für die Öffentlichkeit bestimmt sind, ist soweit wirtschaftlich zumutbar gewährleistet.»
(Der definitive Initiativtext wurde der revidierten Bundesverfassung angepasst).
Die revidierte Bundesverfassung
1999 (18. April) wurde die neue Bundesverfassung mit knapper Mehrheit angenommen. Am 1.1.2000 trat sie in Kraft.
«Art.8 Rechtsgleichheit
1 Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.
2 Niemand darf diskriminiert werden, namentlich nicht wegen der Herkunft, der Rasse, des Geschlechts, des Alters, der Sprache, der sozialen Stellung, der Lebensform, der religiösen, weltanschaulichen oder politischen Überzeugung oder wegen einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung.
3 Mann und Frau sind gleichberechtigt. Das Gesetz sorgt für ihre rechtliche und tatsächliche Gleichstellung, vor allem in Familie, Ausbildung und Arbeit. Mann und Frau haben Anspruch auf gleichen Lohn für gleichwertige Arbeit.
4 Das Gesetz sieht Massnahmen zur Beseitigung von Benachteiligungen der Behinderten vor.»
Der indirekte Gegenvorschlag des Bundesrates: ein Gleichstellungsgesetz
1999 (14. Juni) Die Volksinitiative «Gleiche Rechte für Behinderte» wurde mit 120 000 Unterschriften eingereicht. Trotz beachtlichem Tempo war die Sammlung weniger erfolgreich, als es den Anschein machte. Etwa die Hälfte der Unterschriften kam über Bögen zustande, die in alle Schweizer Haushalte versandt worden waren. Rund ein weiteres Viertel steuerten verhältnismässig wenige Aktivisten bei und nur der Rest wurde von der grossen Zahl der Behindertenorganisationen beschafft. Dieses frühe Alarmsignal blieb weitgehend unbeachtet.
2000 (Frühjahr) Begann die organisatorische Umsetzung einer zweigleisigen Strategie von Behindertenseite: Die Dachorganisationenkonferenz der privaten Behindertenhilfe (DOK) befasste sich vor allem mit den juristischen Aspekten und der politischen Lobbyarbeit zum Gleichstellungsgesetz. Der «Verein Volksinitiative zur Gleichstellung Behinderter» war für die Sensibilisierungs- und später die Abstimmungskampagne verantwortlich. Wie die DOK repräsentierte auch der Verein alle Behinderungsarten und Sprachregionen.
2000 (5. Juni) Der Bundesrat präsentierte den Entwurf für ein Gleichstellungsgesetz, das bis September 2000 in die Vernehmlassung ging und als indirekter Gegenvorschlag zur Volksinitiative konzipiert war.
2000 (4. September) DOK und Verein Volksinitiative nahmen an einer viel beachteten Medienkonferenz Stellung zum bundesrätlichen Entwurf des Gleichstellungsgesetzes und legten einen alternativen Gesetzestext vor. Behinderte Expertinnen und Experten wurden von den zuständigen Ratskommissionen angehört. Die Lobbyarbeit war schwierig. Die Mehrheit der Parlamentarierinnen und Parlamentarier sahen nur die Kosten, nicht aber den Nutzen der Behinderten-Integration. Die beiden zentralen Anliegen «Integrative Schule» und «Zugang zum ersten Arbeitsmarkt» schienen schon in dieser Phase zum Scheitern verurteilt. Die Schule, weil die Kantonshoheit in diesem Bereich noch tabu war, die Arbeit, weil sich Arbeitgeber- und Gewerbekreise querlegten.
Die Sensibilisierungskampagne
2000-2002 In dieser Periode sollte ein Medienbeauftragter bzw. eine Medienbeauftragte des «Vereins Volksinitiative» die Öffentlichkeit sensibilisieren. Alle Beteiligten wussten, wie schwierig es ist, in der Schweiz eine Initiative zum Erfolg zu führen. Minimalziel war deshalb «gutes Abschneiden», was gute Aussichten auf die rasche Nachbesserung des Gleichstellungsgesetzes eröffnen sollte. Die Wirkung der Sensibilisierungsarbeit blieb hinter den Erwartungen zurück. Dies lag zum einen an der Unterfinanzierung, zum andern am Mangel an Geschlossenheit und Einsatz der Behindertenorganisationen.
2002 (September) Vorbereitung der Abstimmungskampagne. Der Vorstand des «Vereins Volksinitiative» setzte einen Kampagnenleiter ein, dem als Beratungsgremium eine «Task Force» aus Vertretern der Behindertenorganisationen zu Seite stand. Gemeinsam formulierten sie Strategie, Hauptbotschaften und Argumentarien. Der Vorstand des «Vereins Volksinitiative» entschied sich frühzeitig für die Aufrechterhaltung der Initiative. Ein Teil der Mitgliederorganisationen hielt aber den revidierten Verfassungsartikel und das Gleichstellungsgesetz für ausreichend. Die resultierenden Meinungsdifferenzen blockierten die Gelder für eine wirkungsvolle Vorkampagne.
Die Initiative wird zur Abstimmung gebracht
2003 (11. Januar) beschlossen die Delegierten von 32 Behindertenorganisationen des «Vereins Volksinitiative» einstimmig, aber sehr spät, die Volksinitiative aufrecht zu erhalten. Ebenfalls einstimmig wurde ein Kampagnenbudget von mindestens 1.2 Mio. Franken genehmigt, die Einsetzung des Kampagnenleiters und der «Task Force» definitiv gutgeheissen und einer Kommunikationsagentur der Auftrag zur werbemässigen Umsetzung erteilt. Gleichentags stimmten die Mitglieder des Initiativkomitees der Aufrechterhaltung zu.
2003 (Januar bis Mai) Die Selbstmobilisierung der Behindertenorganisationen blieb ungenügend. Allianzen mit natürlichen Partnern wie Seniorenorganisationen gelangen nur unzulänglich. Dazu kam die Rekordzahl von insgesamt sieben eidgenössischen Vorlagen, die gleichzeitig zur Abstimmung gelangten, und die sich noch dazu von den Gegnern leicht in ein Links-Rechts-Schema pressen liessen. Einzig im Tessin fand «Gleiche Rechte für Behinderte» die Unterstützung einer bürgerlichen Partei.
Die deutliche Abstimmungsniederlage
2003 (18. Mai 2003) Die Abstimmung endete mit der empfindlichen Niederlage von 62.3 zu 37.7 Prozent der Stimmen, bei nur drei Ja-Kantonen (Tessin, Genf und Jura). Die Nein-Stimmen-Anteile waren in der Deutschschweiz teilweise erdrückend hoch, in der Romandie lagen sie oft wenig über fünfzig Prozent. Bei etwas günstigerem Ausgang wäre ein deutlicher «Röstigrabeneffekt» sichtbar geworden. Doch auch so war die Summe aller «lateinischen» Ja-Stimmen grösser als die der entsprechenden Nein-Stimmen. Dieser Effekt blieb weitgehend unbemerkt.
2003 (Juli) Die VOX-Analyse des Forschungsinstitutes «gfs» hielt im Wesentlichen fest: «Die Einordnung auf der Links-Rechts-Achse zeigt: Je weiter links sich eine stimmende Person positioniert, desto eher stimmte sie der Initiative zu. (…) Wer sich für mehr Staatseingriffe aussprach, legte mehrheitlich ein Ja in die Urne (62%). Wer der staatlichen Regulierung hingegen ablehnend gegenüberstand, verwarf die Initiative auch mehrheitlich (69%). Die Mitgliedschaft in einer Behinderten(selbsthilfe-) organisation weist ebenfalls einen gewissen Einfluss auf das Stimmverhalten auf. Die Initiative wurde in der Umfrage jedoch selbst von SympathisantInnen dieser Organisationen mehrheitlich verworfen (56%).»
Nachbemerkung:
Natürlich bleibt es eine offene Frage, ob diese Volkinitiative unter optimalen Bedingungen zu gewinnen gewesen wäre. Sechs Gründe trugen wahrscheinlich zum Abstimmungs-Nein bei:
- Der zum Zeitpunkt der Abstimmung schon vorhandene Gleichstellungsartikel in der neuen Verfassung;
- das mindestens in seinen Intentionen vielversprechende Gleichstellungsgesetz;
- die Ablehnung von so genannt «direkt anwendbarem» Verfassungsrecht;
- die einseitige Diskussion um die angeblich exorbitanten Kosten, den der «freie Zugang» verursacht hätte;
- das Links-Rechts-Paket der sieben Vorlagen am Abstimmungstag;
- und nicht zuletzt die ungenügende Mobilisierung der behinderten Menschen, beziehungsweise das zum Teil paradoxe Verhalten ihrer Organisationen.
Positiv ist festzuhalten, dass sowohl der Gleichstellungsartikel in der Bundesverfassung als auch das Gleichstellungsgesetz wichtige Teilerfolge sind, deren tatsächliche Tragweite durch höchstrichterliche Entscheidungen durchaus noch erweitert werden kann.
Die neuen Bestimmungen:
Schweizerische Bundesverfassung vom 18. Dezember 1998 (BV, SR 101), Art. 8 Rechtsgleichheit (in Kraft seit 1. Januar 2000)
Bundesgesetz über die Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen vom 13. Dezember 2002 (Behindertengleichstellungsgesetz; BehiG; SR 151.3; in Kraft seit 1. Januar 2004)
Verordnung über die Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen vom 19. November 2003 (Behindertengleichstellungsverordnung, BehiV; SR 151.31; in Kraft seit 1. Januar 2004)
Verordnung über die behindertengerechte Gestaltung des öffentlichen Verkehrs vom 12. November 2003 (VböV; SR 151.34; in Kraft seit 1. Januar 2004)
Aktuelle Informationen zum Behindertengleichstellungsgesetz:
Fachstelle für Gleichstellungsfragen der DOK
http://www.egalite-handicap.ch/deutsch/index.html
Eidg. Büro für die Gleichstellung der Menschen mit Behinderungen
http://www.edi.admin.ch/ebgb/
