Introduction
Historique
C’est seulement dans les années 70 du siècle dernier qu’une importante prise de conscience a eu lieu. On s’est alors peu à peu rendu compte que le « handicap », tout comme le sexe ou la couleur de la peau, n’est pas une caractéristique donnée par la nature. Il faut au contraire le considérer comme une étiquette sociale qui désavantage ceux à qui on l’applique. La Déclaration universelle des droits de l’homme donne aux personnes ainsi désavantagées le droit à l’égalité des chances, à l’intégration, à la participation et, surtout, à l’autodétermination.
En 1990, l’entrée en vigueur aux Etats-Unis de l’« Americans with Disabilities Act » (ADA) marque le tournant d’une époque, en Europe comme en Amérique. Deux éléments font de cette loi sur l’égalité des droits des personnes handicapées une référence : d’une part, elle est très radicale. D’autre part, elle est issue des efforts d’une grande coalition, dirigée par le mouvement « Independent Living » et rassemblant les personnes handicapées et leurs proches.
Durant les années 1990-1995, la question de l’égalité des droits des personnes handicapées fait l’objet d’intenses débats en Suisse. Etant donné que la révision de la Constitution fédérale est à l’ordre du jour, le moment semble propice d’y intégrer un article sur l’égalité des droits des personnes handicapées, analogue à celui de 1981 sur l’égalité entre hommes et femmes.
Travail de fond et « Initiative parlementaire Suter »
En 1995, la DOK (Organisation faîtière de l’aide privée aux personnes handicapées) charge un groupe de travail de rédiger un rapport sur la discrimination légale des personnes handicapées en Suisse et d’élaborer, avec l’aide de spécialistes du droit public renommés, un projet d’article constitutionnel. Le Rapport sur la discrimination (Word 100 KB) paraît en 1996. Ce document clé fait état de discriminations massives dans tous les domaines de la vie. Il contribue ainsi de manière déterminante à convaincre les organisations du domaine du handicap, jusque-là hésitantes, de la nécessité d’agir.
Quant à l’ébauche d’article constitutionnel, elle consiste pour l’essentiel à interdire toute discrimination et à exiger l’égalité des droits totale.
En 1996, la discussion sur le lancement d’une initiative populaire est interrompue. En effet, le premier conseiller national en fauteuil roulant, Monsieur Marc F. Suter (PRD), dépose une initiative parlementaire qui exige une modification de la Constitution fédérale. Cette intervention est traitée rapidement par le Parlement, qui débat justement de la révision de la Constitution. Le texte de l’initiative parlementaire Suter va légèrement au-delà de celui qui sera formulé ultérieurement par l’initiative populaire.
Révision de la Constitution
Les débats parlementaires sur la révision de la Constitution sont dominés par plusieurs courants: un groupe important de députés souhaitent se limiter à des modifications d’ordre rédactionnel, afin de donner au texte une forme plus concise. D’autres sont prêts à accepter certaines nouveautés, tout en les limitant au strict minimum afin de ne pas exposer le projet à un refus en votation populaire. Pour ce qui est de l’article sur l’égalité des droits, certains aimeraient simplement qu’il soit formulé de manière à « durer » un certain temps. Alors que pour d’autres, l’égalité des personnes handicapées doit absolument être inscrite dans la Constitution. Le fait que la formulation actuelle ait finalement été adoptée est dû essentiellement à Joseph Deiss, à l’époque conseiller national (PDC) et président de la Commission constitutionnelle.
Etant donné que le nouveau texte constitutionnel oblige la Confédération à élaborer une loi sur l’égalité des personnes handicapées, le gouvernement comme les commissions compétentes amorcent déjà les premières réflexions sur le contenu de cette nouvelle loi. L’ensemble des organisations et groupes d’intérêts concernés sont, de leur côté, informés ou « prévenus » par le biais de la mise en consultation du projet de révision de la Constitution.
En 1998, l’article constitutionnel sur l’égalité des droits est adopté par le Parlement. Il mentionne l’interdiction de discriminer, mais n’ajoute aucune formulation garantissant le droit d’accès, pour les personnes handicapées, à tous les domaines de la vie. Or, certaines organisations du domaine du handicap et de nombreux militants avaient dès le début fait savoir que ce point serait décisif pour le lancement d’une initiative populaire.
Début de la récolte de signatures
Toutes les personnes impliquées sont conscientes qu’il va falloir fournir des efforts considérables pour récolter le nombre requis de signatures en un temps suffisamment court. Seule une collecte de signatures rapide leur permettra de s’affirmer comme force politique. D’un autre côté, les personnes en situation de handicap peuvent compter sur la sympathie de la population et sur les possibilités organisationnelles et financières de leurs nombreuses associations. Sans oublier que l’initiative constitue également un moyen de pression incitant le gouvernement à présenter un contre-projet. En dépit de ces bons auspices, certaines grandes organisations du domaine du handicap hésitent, se laissant influencer par les sceptiques et les indécis. L’Association suisse des paraplégiques annonce alors qu’au besoin, elle fera cavalier seul. Sous cette menace, les principales organisations (environ 40) décident de lancer l’initiative populaire et fondent l’Association « Initiative populaire en faveur des personnes handicapées ». Le comité d’initiative se compose de 26 personnes, pour la plupart handicapées.
A la fin de l’été 1998, parallèlement à la campagne de récolte de signatures pour l’initiative populaire, d’importantes organisations du domaine du handicap commencent, sous la direction de l’Association suisse des paraplégiques, de récolter des signatures pour un référendum contre l’abolition du quart de rente AI. Le nombre nécessaire de signatures est atteint avec une rapidité étonnante ; peu après, le peuple refuse l’abolition du quart de rente AI. C’est la première fois que « les handicapés » sont reconnus comme un groupe d’influence non négligeable dans le paysage politique suisse. Cet événement donne un nouvel élan aux activités autour de l’initiative populaire pour l’égalité des droits.
Texte initial de l’initiative populaire:
« La Constitution fédérale est modifiée comme suit :
Art. 8, alinéa 4
La loi pourvoit à l'égalité de droit pour les personnes handicapées. Elle prévoit des mesures en vue de l'élimination et de la correction des inégalités existantes. L'accès aux constructions et aux installations ou le recours à des équipements et à des prestations destinés au public sont garantis dans la mesure où ils sont économiquement supportables. »
(Le texte définitif de l’initiative a été adapté à la Constitution fédérale révisée.)
Constitution fédérale révisée
En 1999 (le 18 avril), le souverain accepte à une petite majorité la nouvelle Constitution fédérale; celle-ci entre en vigueur le 1er janvier 2000.
« Art. 8 Egalité
1 Tous les êtres humains sont égaux devant la loi.
2 Nul ne doit subir de discrimination du fait notamment de son origine, de sa race, de son sexe, de son âge, de sa langue, de sa situation sociale, de son mode de vie, de ses convictions religieuses, philosophiques ou politiques ni du fait d’une déficience corporelle, mentale ou psychique.
3 L’homme et la femme sont égaux en droit. La loi pourvoit à l’égalité de droit et de fait, en particulier dans les domaines de la famille, de la formation et du travail. L’homme et la femme ont droit à un salaire égal pour un travail de valeur égale.
4 La loi prévoit des mesures en vue d’éliminer les inégalités qui frappent les personnes handicapées. »
Contre-projet indirect du Conseil fédéral: une loi sur l’élimination des inégalités
1999 (14 juin) L’initiative populaire « Droits égaux pour les personnes handicapées » est déposée, munie de 120 000 signatures. Bien que celles-ci aient été récoltées rapidement, le succès est moins éclatant qu’il n’y paraît. La moitié environ des signatures est le résultat d’un envoi tous ménages. Un quart environ a été récolté par un nombre relativement restreint de militants, et seul le reste provient du nombre pourtant considérable d’organisations du domaine du handicap. Un signal d’alarme auquel presque personne n’a prêté attention.
2000 (printemps) Les personnes handicapées mettent au point une stratégie comprenant deux volets: d’un côté, la Conférence des organisations faîtières de l’aide privée aux personnes handicapées (DOK) s’occupe des aspects juridiques et assure le lobbying en rapport avec la nouvelle loi sur l’égalité. De l’autre côté, l’Association « Initiative populaire en faveur des personnes handicapées » mène la campagne de sensibilisation et, plus tard, de votation sur l’initiative. Tout comme ceux de la DOK, les membres de l’Association « Initiative populaire » représentent tous les types de handicap et toutes les régions linguistiques.
2000 (5 juin) Le Conseil fédéral présente son projet de loi. Le projet est mis en consultation jusqu’en septembre 2000. Il est conçu comme un contre-projet à l’initiative populaire.
2000 (4 septembre) Lors d’une conférence de presse très remarquée, la DOK et l’Association « Initiative populaire » exposent leur position face au projet de loi du Conseil fédéral et présentent un texte de loi devant faire office d’alternative. Des experts handicapés sont écoutés par les commissions compétentes des deux chambres. Le lobbying s’avère difficile: la plupart des parlementaires ne voient que les coûts et non pas l’utilité de l’intégration des personnes handicapées. Deux revendications centrales semblent condamnées dès le début à l’échec: l’intégration scolaire se heurte au tabou de la souveraineté des cantons, et l’accès au marché du travail primaire est combattu par les représentants du patronat et de l’économie.
La campagne de sensibilisation
De 2000 à 2002, une personne désignée par l’Association « Initiative populaire » comme délégué aux médias doit sensibiliser l’opinion publique aux revendications des personnes handicapées. Toutes les personnes impliquées dans la campagne savent à quel point il est difficile en Suisse de mener une initiative populaire vers le succès. L’objectif minimal est donc d’obtenir un pourcentage honorable de Oui dans les urnes: un tel résultat permettrait de faire pression pour que la loi sur l’égalité soit rapidement améliorée. Le travail de sensibilisation ne produit cependant pas l’effet escompté. Ce résultat médiocre est dû, d’une part, au financement insuffisant, et, d’autre part, au manque d’unité et d’engagement des organisations du domaine du handicap.
2002 (septembre) Préparatifs de la campagne de votation. Le comité de l’Association « Initiative populaire » désigne un chef de campagne, qui est soutenu par une « task force » composée de représentants des organisations du domaine du handicap. Ces personnes formulent la stratégie à suivre ainsi que les messages et arguments à transmettre. Le comité de l’Association « Initiative populaire » prend suffisamment tôt la décision de maintenir l’initiative. Cependant, une partie des organisations membres sont d’avis que l’article constitutionnel révisé et la nouvelle loi sur l’égalité sont suffisants. Suite à ces divergences, les fonds nécessaires pour mener une campagne préliminaire réussie viennent à manquer.
Vote sur l’initiative populaire
En 2003 (11 janvier), les délégués des 32 organisations représentées au sein de l’Association «Initiative populaire» décident à l’unanimité, mais très tard, de maintenir l’initiative. A l’unanimité aussi, ils approuvent le budget de campagne de 1,2 million au moins, entérinent le choix du chef de campagne et de la « task force » et mandatent une agence de communication pour réaliser la publicité en faveur de l’initiative. Le même jour, les membres du comité d’initiative approuvent, eux aussi, le maintien.
2003 (de janvier à mai) La mobilisation des organisations du domaine du handicap demeure insuffisante. Elles ne parviennent que partiellement à s’allier avec leurs partenaires naturels, comme les organisations de personnes âgées. De plus, l’initiative est soumise au vote en même temps que six autres initiatives populaires (pour le seul niveau fédéral), un nombre record ; tous ces sujets peuvent être répartis aisément selon le schéma gauche-droite, ce que les adversaires de l’initiative s’empressent de faire. C’est uniquement dans le canton du Tessin qu’un parti bourgeois soutient l’initiative.
Votation : la défaite
2003 (18 mai 2003) Le résultat du scrutin est sans appel: 62,3 pour cent de Non contre 37,7 pour cent de Oui. Seuls trois cantons acceptent l’initiative (Tessin, Genève et Jura). En Suisse alémanique, la part de Non est écrasante par endroits ; en Suisse romande, elle ne dépasse souvent que de peu les cinquante pour cent. Si l’initiative avait obtenu un pourcentage de Oui un peu plus élevé, on aurait pu à nouveau parler d’un « Röstigraben ». Même en observant les résultats effectifs, on peut constater que la somme des Oui « latins » est plus élevée que celle des Non correspondants. Un fait qui est presque passé inaperçu.
2003 (juillet) L’analyse VOX de l’institut gfs concernant ce vote a notamment abouti aux conclusions suivantes : si l’on répartit les votants sur l’axe gauche-droite, on constate que, plus une personne se positionne à gauche, plus elle aura voté pour l’initiative. (…) Ceux qui souhaitent que l’Etat assume davantage de tâches ont plutôt voté Oui (62%), alors que la majorité de ceux qui s’opposent aux réglementations étatiques a rejeté l’initiative (69%). L’appartenance à une organisation du domaine du handicap, notamment à une organisation d’entraide, a également influencé les votes. Toutefois, l’enquête a démontré que même les sympathisants de telles organisations ont rejeté l’initiative à 56%.
Remarques finales:
On peut bien sûr se demander si, dans des conditions idéales, cette initiative populaire aurait pu être acceptée. Six facteurs ont vraisemblablement contribué à l’issue négative du scrutin:
- l’existence, au moment de la votation, d’un article mentionnant l’égalité des droits des personnes handicapées dans la nouvelle Constitution fédérale ;
- la nouvelle loi sur l’égalité qui, du moins dans ses intentions, semblait prometteuse ;
- le refus d’un droit constitutionnel directement applicable ;
- la discussion unilatérale sur les soi-disant coûts exorbitants que le «libre accès» aurait engendrés ;
- le fait que les sept initiatives soumises au vote ce jour-là aient eu une orientation gauche-droite aussi marquée ;
- et, last but not least, la mobilisation insuffisante des personnes handicapées, et l’attitude en partie paradoxale de leurs organisations.
Un point positif demeure: tant l’article constitutionnel que la nouvelle Loi sur l’élimination des inégalités frappant les personnes handicapées constituent des succès partiels non négligeables, dont la portée réelle peut encore s’élargir grâce à la jurisprudence des tribunaux supérieurs.
Les nouvelles dispositions:
Constitution fédérale du 18 décembre 1998 (Cst., RS 101), art. 8 Egalité (entrée en vigueur le 1er janvier 2000)
Loi fédérale du 13 décembre 2002 sur l’élimination des inégalités frappant les personnes handicapées (Loi sur l’égalité pour les handicapés, LHand; RS 151.3 ; entrée en vigueur le 1er janvier 2004)
Ordonnance du 19 novembre 2003 sur l’élimination des inégalités frappant les personnes handicapées (Ordonnance sur l’égalité pour les handicapés, OHand; RS 151.31 ; entrée en vigueur le 1er janvier 2004)
Ordonnance du 12 novembre 2003 sur les aménagements visant à assurer l’accès des personnes handicapées aux transports publics (OTHand; RS 151.34; entrée en vigueur le 1er janvier 2004)
Informations actuelles concernant la Loi sur l’égalité des personnes handicapées :
Centre spécialisé de la DOK pour les questions d’égalité
http://www.egalite-handicap.ch/français/index.html
Bureau fédéral de l’égalité pour les personnes handicapées
http://www.edi.admin.ch/ebgb/
