Introduzione
Antefatti
Soltanto negli anni Settanta del Novecento si è incominciato a riconoscere che la «disabilità», analogamente al sesso e al colore della pelle, è una condizione sociale che comporta notevoli disagi. In conformità alla «Dichiarazione generale dei diritti dell’uomo», le persone svantaggiate per questa loro condizione hanno diritto a pari opportunità, all’integrazione, alla partecipazione e, soprattutto, all’autodeterminazione.
Nel 1990, entrava in vigore negli USA l’Americans with Disabilities Act (ADA) che segnava una svolta anche in Europa. Erano due gli aspetti fondamentali di questa legge che sanciva la parità di diritti dei disabili: la sua portata e il fatto che una grande coalizione di handicappati e loro familiari, guidati dal movimento Independent Living, fosse riuscita a ottenerla.
Negli anni tra il 1990 e il 1995, la questione della parità giuridica dei disabili era oggetto di vivaci dibattiti anche in Svizzera. L’introduzione di un articolo di legge specifico nella Costituzione federale – come quello che sanciva la parità dei sessi del 1981 – era favorita dal fatto che proprio in quegli anni era in discussione la revisione del Testo fondamentale.
Lavoro di base e «Iniziativa parlamentare Suter»
Nel 1995, la DOK (Dachorganisationenkonferenz der privaten Behindertenhilfe – Conferenza delle organizzazioni dell’aiuto privato alle persone handicappate) aveva istituito un gruppo di lavoro incaricato di redigere un rapporto sulla discriminazione giuridica dei disabili in Svizzera e di elaborare in collaborazione con esperti di diritto pubblico una proposta di nuovo articolo costituzionale. Il Rapporto sulla discriminazione (Word 96 KB) venne pubblicato nel 1996 e diventò un documento chiave, perché provava l’esistenza di discriminazioni giuridiche, in parte anche gravissime, nei confronti dei disabili in tutti gli àmbiti di vita. Esso si rivelò anche uno strumento efficace per smuovere le organizzazioni per i disabili ancora incerte sul da farsi.
In quel periodo, nacque pure una bozza di articolo costituzionale che vietava qualsiasi forma di discriminazione e chiedeva la parità totale.
Nel 1996, l’eventualità del lancio di un’iniziativa popolare cadeva, perché il Consigliere nazionale Marc F. Suter (PLR), il primo deputato su una sedia a rotelle, aveva chiesto una modificazione costituzionale per mezzo di un’iniziativa parlamentare. L’atto venne trattato rapidamente dal Parlamento, visto che la Costituzione era in fase di revisione. Il tenore dell’iniziativa parlamentare Suter era leggermente più avanzato del testo della futura iniziativa popolare.
La revisione della Costituzione
In merito alla revisione della Costituzione si erano formate diverse correnti. Le maggiori forze del Parlamento desideravano di principio limitarsi a uno snellimento redazionale del testo, altri volevano limitare al minimo le novità per non pregiudicare l’esito in votazione popolare. Un’altra corrente intendeva invece trovare una formulazione che potesse durare nel tempo senza bisogno di aggiornamenti e, infine, c’erano i fautori dell’irrinunciabilità a livello costituzionale del diritto alla parità per i disabili. È a Joseph Deiss, allora Consigliere nazionale (PPD) e Presidente della Commissione costituzionale, che dobbiamo la formulazione della norma costituzionale accolta nella Carta fondamentale.
Poiché il nuovo testo obbligava la Confederazione a emanare una legge che garantisse parità di diritti alle persone handicappate, il Governo e le competenti Commissioni si erano occupate già a quel momento del possibile tenore di una legge del genere. Tutte le associazioni e tutti i gruppi di interesse erano stati coinvolti nella procedura di consultazione.
Nel 1998, il Parlamento promulgava il nuovo articolo costituzionale sulla parità, accogliendo il divieto di discriminazione ma rifiutando la formulazione che avrebbe dato ai disabili libero accesso a tutti gli àmbiti di vita. Per alcune organizzazioni per i disabili e numerosi attivisti, questo punto era da sempre il discrimine per lanciare o no un’iniziativa popolare.
Inizio della raccolta di firme
Tutti gli interessati erano consapevoli che sarebbero stati necessari notevoli sforzi per raccogliere le firme necessarie in breve tempo e creare un clima favorevole alle rivendicazioni della parità. Del resto, le persone handicappate potevano contare sulle simpatie di vasti strati di popolazione e sul potenziale organizzativo e finanziario delle loro numerose organizzazioni. L’iniziativa era concepita anche come mezzo di pressione per indurre il Governo a elaborare un controprogetto. Nonostante le buone premesse, alcune delle maggiori organizzazioni tentennavano, dando spago agli scettici e agli indecisi, che rischiavano di avere il sopravvento. Quando però l’Associazione svizzera dei paraplegici annunciò che sarebbe andata avanti anche da sola, le circa quaranta maggiori organizzazioni si riunirono per lanciare l’iniziativa, dando vita all’Associazione Iniziativa popolare, nel cui Comitato furono chiamate 26 persone, in maggioranza disabili.
In concomitanza con la raccolta di firme per l’iniziativa popolare, nella tarda estate del 1998 le maggiori organizzazioni per i disabili coordinate dall’Associazione svizzera dei paraplegici hanno avviato la raccolta di firme per il referendum contro l’abolizione dei quarti di rendita AI. Il referendum riuscì un poco a sorpresa e venne successivamente approvato in votazione popolare. Questo successo contribuì enormemente a far riconoscere «gli handicappati» come gruppo di pressione politico e diede vigore alla lotta per la parità di diritti.
Il testo originale dell’iniziativa popolare recitava:
«La Costituzione federale è modificata come segue:
Art. 8 cpv. 4
La legge provvede per la parità dei diritti dei disabili. Prevede provvedimenti per eliminare e compensare svantaggi esistenti nei loro confronti. L'accesso a edifici e impianti e l'utilizzazione di installazioni e prestazioni destinate al pubblico sono garantiti per quanto ragionevolmente esigibile dal profilo economico.»
(Il testo definitivo dell’iniziativa è stato adeguato alla Costituzione federale riveduta)
La Costituzione federale riveduta
Il 18 aprile 1999, la nuova Costituzione federale venne accettata con un’esigua maggioranza ed entrò in vigore il 1° gennaio 2000.
«Art. 8 Uguaglianza giuridica
1 Tutti sono uguali davanti alla legge.
2 Nessuno può essere discriminato, in particolare a causa dell’origine, della razza, del sesso, dell’età, della lingua, della posizione sociale, del modo di vita, delle convinzioni religiose, filosofiche o politiche, e di menomazioni fisiche, mentali o psichiche.
3 Uomo e donna hanno uguali diritti. La legge ne assicura l’uguaglianza, di diritto e di fatto, in particolare per quanto concerne la famiglia, l’istruzione e il lavoro. Uomo e donna hanno diritto a un salario uguale per un lavoro di uguale valore.
4 La legge prevede provvedimenti per eliminare svantaggi esistenti nei confronti dei disabili.»
Il controprogetto indiretto del Consiglio federale: una legge sull’eliminazione di svantaggi
Il 14 giugno 1999, venne presentata l’iniziativa popolare «Parità di diritti per i disabili» corredata da 120 000 firme. Nonostante la rapidità con cui le firme erano state raccolte, il successo era più apparente che reale. Circa metà delle firme era rientrata sui moduli spediti ai fuochi svizzeri, un quarto era il frutto del lavoro di pochi attivisti e il resto proveniva dalle numerose organizzazioni per i disabili. Nessuno aveva fatto caso a questo primo campanello d’allarme.
Nella primavera 2000, iniziava l’organizzazione di una strategia a doppio binario: la DOK si occupava in primis degli aspetti giuridici, del lavoro di pressione e dei contatti politici, mentre l’Associazione Iniziativa popolare Parità di diritti per i disabili era responsabile della campagna di sensibilizzazione durante la raccolta e in vista della votazione. La DOK e l’Associazione rappresentavano tutti i tipi di handicap e tutte le regioni linguistiche.
Il 5 giugno 2000, il Consiglio federale presentava un disegno di legge per l’eliminazione degli svantaggi, inteso come controprogetto indiretto all’iniziativa, ponendolo in consultazione fino al settembre 2000.
Il 4 settembre del 2000, la DOK e l’Associazione Iniziativa popolare prendevano posizione nel corso di una seguitissima conferenza stampa sul disegno di legge del Consiglio federale, proponendo un testo di legge alternativo. Le Commissioni dei Consigli coinvolte convocarono e ascoltarono esperti disabili in materia. L’attività di pressione incominciava a incontrare le prime difficoltà, perché la maggioranza dei parlamentari vedeva soltanto i costi e non i vantaggi dell’integrazione degli handicappati. Le due rivendicazioni centrali «scuola integrativa» e «accesso al mercato del lavoro primario» sembravano destinate a fallire già in questa fase: la scuola perché la sovranità cantonale in questo àmbito era ancora tabù, il lavoro per l’opposizione degli ambienti imprenditoriali e del commercio.
La campagna di sensibilizzazione
Negli anni 2000-2002, era previsto che un incaricato stampa dell’Associazione Iniziativa popolare sensibilizzasse il pubblico. Tutti gli interessati sapevano quanto fosse difficile far riuscire in Svizzera un’iniziativa. L’obiettivo minimo era quindi raggiungere un «buon risultato» che lasciasse bene sperare in una rapida rielaborazione del testo di legge. L’effetto dalla campagna di sensibilizzazione rimase però al di sotto delle aspettative. Le cause: mancanza di fondi, di compattezza e di impegno da parte delle organizzazioni per i disabili.
Nel settembre 2002, venne preparata la campagna per la votazione. Il Comitato dell’Associazione Iniziativa popolare aveva nominato un responsabile, affiancato da un gruppo di lavoro con compiti consultivi composto di esponenti delle organizzazioni per i disabili. Assieme formulavano strategie, messaggi e argomentarii. Il Comitato dell’Associazione Iniziativa popolare aveva deciso subito di mantenere in vita l’iniziativa, mentre parte delle organizzazioni membro considerava sufficienti l’articolo costituzionale riveduto e la Legge sui disabili. Le opinioni discordanti avevano bloccato i fondi, tanto necessari per una campagna efficace.
L’iniziativa va in votazione
L’11 gennaio 2003, i delegati delle 32 organizzazioni facenti parte dell’Associazione Iniziativa popolare decisero all’unanimità, ma tardivamente, di mantenere in vita l’iniziativa popolare. Sempre all’unanimità, approvarono un preventivo di almeno 1,2 milioni di franchi, l’impiego del responsabile della campagna e della rappresentanza delle organizzazioni con ruolo consultivo, e incaricarono un’agenzia di occuparsi dell’aspetto propagandistico. Lo stesso giorno, i membri del comitato approvarono il mantenimento dell’iniziativa.
Tra gennaio e maggio 2003, la mobilitazione delle organizzazioni per i disabili restava insufficiente. Le alleanze con i partner naturali, come le organizzazioni per la terza età, erano scarse. A ciò si aggiungeva il numero totale record di ben sette iniziative in votazione lo stesso giorno, che oltretutto ben si prestavano a essere schematizzate dagli oppositori in una griglia sinistra-destra. Soltanto in Ticino «Parità di diritti per i disabili» aveva trovato il sostegno di un partito borghese.
Una netta sconfitta
Il 18 maggio 2003, l’esito della votazione fu inequivocabile: 62,3 per cento di no contro 37,7 per cento di sì. Soltanto tre Cantoni avevano approvato l’iniziativa (Ticino, Ginevra e Giura). I no erano stati in parte schiaccianti nella Svizzera tedesca, mentre in Romandia avevano superato di poco il 50 per cento. Se l’esito fosse stato lievemente migliore, si sarebbe notato un netto «Röstigraben». Comunque sia, la somma dei sì «latini» era superiore a quella dei no. Un dettaglio ignorato dai più.
Nel luglio 2003, l’analisi VOX dell’istituto di ricerca gfs aveva in sostanza rilevato una linea di demarcazione lungo l’asse sinistra-destra: spostandosi verso sinistra, le probabilità che l’iniziativa venisse accettata aumentavano. Chi caldeggiava interventi più incisivi da parte dello Stato era più propenso a votare sì (62%). Chi invece era contrario a una regolamentazione pilotata dallo Stato tendeva a bocciare l’iniziativa (69%). Pure l’appartenenza a un’organizzazione (di autoaiuto) per handicappati faceva pendere la bilancia dalla parte del sì. Nel sondaggio, l’iniziativa era stata comunque bocciata anche dalla maggioranza (56%) dei simpatizzanti di queste organizzazioni.
Osservazione conclusiva
Non è naturalmente possibile dire se in condizioni ottimali l’iniziativa sarebbe passata. I sei motivi che hanno probabilmente portato al no sono stati:
- l’articolo costituzionale sulla parità, già esistente al momento della votazione,
- la Legge sui disabili, che almeno nelle intenzioni prometteva molto,
- il rifiuto del cosiddetto diritto costituzionale «direttamente applicabile»,
- la discussione a senso unico sui supposti costi esorbitanti del «libero accesso»,
- il pacchetto sinistra-destra delle sette iniziative in votazione nello stesso giorno,
- non da ultimo, l’insufficiente mobilitazione delle persone handicappate e il comportamento in parte paradossale delle loro organizzazioni.
Di positivo c’è però che sia l’articolo costituzionale sia la Legge sui disabili sono importanti vittorie parziali, la cui portata può essere ampliata dai tribunali superiori.
Le nuove disposizioni
Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 dicembre 1998 (Cost.; RS 101), art. 8 Uguaglianza giuridica (in vigore dal 1° gennaio 2000)
Legge federale del 13 dicembre 2002 sull’eliminazione di svantaggi nei confronti dei disabili (Legge sui disabili; LDis; RS 151.3; in vigore dal 1° gennaio 2004)
Ordinanza del 19 novembre 2003 sull’eliminazione di svantaggi nei confronti dei disabili (Ordinanza sui disabili; ODis; RS 151.31; in vigore dal 1° gennaio 2004)
Ordinanza del 12 novembre 2003 concernente la concezione di una rete di trasporti pubblici conforme alle esigenze dei disabili (OTDis; RS 151.34; in vigore al 1° gennaio 2004)
Informazioni aggiornate sulla Legge sui disabili:
Centro DOK per le questioni di parità
www.egalite-handicap.ch/italiano/index.html
Ufficio federale per le pari opportunità delle persone con disabilità
http://www.edi.admin.ch/ebgb/index.html?lang=it
